本案系因隧道工程项目建设引发的收回国有土地使用权行政补偿争议。三亚某公司在（2016）琼行终544号生效行政判决确认三亚市政府征收其土地房屋行政行为违法后提起行政赔偿诉讼，在诉讼程序中三亚市政府按照上述生效行政判决作出1、2、3号补偿决定，三亚某公司遂变更本案诉讼请求为撤销1、2、3号补偿决定并赔偿损失。虽然三亚某公司诉讼请求中包含赔偿请求，但该赔偿请求已被被诉行政行为所涵盖，故一、二审法院将本案案由列为行政补偿，作为行政补偿案件进行审理，并无不当。结合本案事实及当事人再审期间的诉辩意见，本案的主要争议焦点为：涉案补偿标准评估基准日的合理确定问题；迟延补偿导致相关损失的认定以及责任分担问题；利息的计算问题。
一、关于补偿标准评估基准日确定问题。
《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案既涉及国有土地使用权收回，又涉及国有土地上房屋征收；但无论是何种性质的征收补偿，基于上述法律、行政法规规定，均应遵循公平合理补偿原则。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。上述行政法规和规章之所以规定征收决定公告之日作为评估时点，目的在于保障被征收土地房屋价值的补偿不低于同时期类似房地产的市场价格、被征收人的合法财产权益不因土地收回或者房屋征收而受到减损。也即是，在行政机关依法定程序征收并及时履行补偿职责的情况下，应当以土地使用权收回决定或者房屋征收决定公告之日为评估时点，依法委托评估机构对被收回的土地或被征收的房屋进行市场价格评估，并据此予以补偿。
但是，实践中，如果因行政机关未依法定程序征收、未及时履行补偿职责或者客观上发生情势变更，导致征收决定的公告时间与征收补偿的时间间隔过长，市场行情已然发生较大变化，此时再以征收决定公告之日的市场价格进行补偿，尤其是确定以支付货币补偿金作为补偿方式的，则难以实现被征收人获得的补偿数额可以购买同时段被征收土地房屋类似房地产，无法保障被征收人获得公平合理的补偿。
在此情况下，对“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，应当结合前述法律、行政法规确定的公平合理补偿原则，基于公平合理补偿之立法目的，作统一的法律解释；而不能静止、孤立甚至机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施日期以及是否存在市、县级人民政府及其职能部门和被征收人单方或者双方的过错，也不考虑补偿决定作出之日甚至货币补偿款实际支付到位之日的区别，均只能以征收决定公告之日作为评估时点。
对此，人民法院不宜轻易否定以“征收决定公告之日”作为评估时点的合理性，以保障法律法规规章相关规定有效稳定实施；但同时亦应遵循公平合理补偿之基本原则，结合补偿明显迟延的主要过错责任、房地产市场价格波动的剧烈程度、是否明显不利于被征收人得到公平补偿等因素，可以考虑以作出补偿决定时的市场价格确定土地房屋的补偿数额，或者结合足以保障被征收人合法补偿权益的其他方式综合确定补偿数额。
对本案而言，关于三亚某公司补偿数额的确定，先后形成不同评估公司采用不同评估基准日作为评估时点的多个评估报告。其中，三亚市政府作出1、2、3号补偿决定，系依据中天公司以收回土地决定作出时间2015年8月11日为基准日的土地估价报告，确定三亚某公司应获得补偿共计约3，736.75万元；而本案一审法院委托博信公司以三亚市政府作出补偿决定的时间2018年11月21日、2018年12月4日为基准日进行评估，确定三亚某公司被征收的不动产市场价值为6，881.81万元。虽然评估公司不同，但二者均系具有相关资质的评估机构，中天公司系由政府方面随机抽取选定，博信公司系在一审法院主持下由双方当事人共同选定，因此，本院对评估报告的真实性、客观性予以认可。
两份评估报告反映出：自2015年三亚市国土局作出238号收地决定收回三亚某公司三宗国有土地使用权，至2018年三亚市政府作出本案被诉1、2、3号补偿决定，虽然时间不长，但恰好经历房地产市场行情发生较大变化、土地房产价值大幅增长，客观上已然造成巨大价值差距。在此情况下，仍以收回土地使用权决定作出之日作为评估时点，已不能体现三亚某公司依法应当获得征收补偿时不动产的市场价值；亦与保障征收补偿不低于同时期类似房地产的市场价格、被征收人财产权益不因征收而受到减损的补偿原则不相符合，明显不能保障三亚某公司合法权益。
因此，一审法院结合案件具体情况，经人民法院委托评估机构进行司法评估，以三亚市政府作出补偿决定之日作为评估基准日重新评估确定三亚某公司被征收的不动产市场价值，并无不当，总体符合公平合理补偿的法律规定。基于此，本院再审确定以一审法院认定的三亚某公司被征收的不动产评估价值6，881.81万元作为本案补偿标准及数额的基准。
二、关于迟延补偿导致相关损失的认定以及责任分担问题。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。
在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。在行政补偿案件中，对于迟延补偿导致相关损失的责任分担，上述规定仍然可以为人民法院确定相应的规则提供参照指引。即在行政补偿过程中，因迟延补偿客观上导致被征收人的合法补偿权益产生实际损失的，在确定补偿数额时，应当考虑导致补偿迟延是市、县人民政府及其职能部门的过错，还是被征收人的过错，亦或双方对此均有过错，又或其他因素导致；还应当考虑此种过错或者其他因素在产生实际损失过程和结果中所起的作用大小，综合确定补偿标准与补偿数额。
本案中，一方面，因隧道工程项目建设，三亚市政府批准收回三亚某公司国有土地使用权后，应当依法及时给予三亚某公司公平合理补偿，尽可能快速签订补偿协议，不能达成补偿协议的，应当依法及时履行作出补偿决定的法定职责，固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。
然而，三亚市政府违反“先补偿，后搬迁”的法律规定，未对三亚某公司进行补偿即收回其土地使用权并实施强拆行为，且逾期未履行生效判决确定作出补偿决定的义务，在三亚某公司提起诉讼后才作出1、2、3号补偿决定。如上，三亚市政府存在明知补偿问题尚未解决，仍先行违法强制拆除房屋、收回土地；长期未依法作出征收补偿决定，导致被征收人依法应得的权益一直未能确定和实现；在争议进入诉讼程序，人民法院已作出生效裁判要求其作出征收补偿决定后，仍迟迟不履行生效裁判确定的义务等明显过错。
据此，三亚市政府对三亚某公司迟延获得补偿权益存在主要过错，应当承担三亚某公司基于此遭受损失的主要责任。二审判决以三亚某公司多次不予配合评估，一直不同意评估结果，三亚市政府并未故意拖延等为由，认定导致补偿决定迟延作出的原因主要归因于三亚某公司，认定事实错误，依法应予撤销。值得注意的是，关于行政机关能否因被征收人要求不合法、不合理而不及时作出补偿决定的问题。本院认为，当被征收人所提要求明显不符合法律规定而无法满足时，市、县人民政府应当及时依法作出书面补偿决定，固定并提存相应补偿内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替补偿决定，甚至以拖延变久拖不决，造成补偿安置纠纷经年得不到解决。此既损害被征收人补偿安置权益，又提高相应补偿安置成本，还损害政府依法行政的形象。
另一方面，三亚某公司作为被征收人对于三亚市政府依法履行补偿职责，亦具有积极配合选定评估机构、参与评估过程、提出相关意见、积极进行协商等配合与协助义务，以便更加及时、高效获得公平合理补偿权益。但是，根据二审法院查明“政府方面于2017年开始多次发函与三亚某公司协商选定评估机构，但三亚某公司不予配合”“三亚某公司对于评估结果一直不同意，始终未能签订补偿协议”“三亚某公司于2018年1月、5月分别提出通过置换土地、增加容积率等方式解决补偿问题”等事实，可以认定三亚某公司存在不积极配合选定评估机构、提出不符合公平合理补偿原则的补偿方式与补偿金额、不断提出新的要求、惰于积极磋商等行为，客观上亦导致一定程度的补偿迟延。基于此，三亚某公司对于因迟延补偿导致的相关损失应当承担次要的过错责任。
再者，本案中，还存在依法组织评估、双方当事人进行协商、政府组织论证补偿方案可行性等合理时间，在补偿程序中的占用与扣除问题。基于因素产生的合理时间亦会导致一定程度的补偿迟延，由此造成的损失与补偿价格的上涨，则应当依据公平补偿原则，由各方共同分担。那么就此看来，二审判决关于“一审法院忽略了三亚某公司多次不予配合进行评估、政府多次组织评估需要合理时间、政府组织当事人进行协商及政府组织研究三亚某公司数次所提补偿方案可行性的时间等情况，将作出补偿决定延误的原因完全归因于政府有失公平”的论述，亦是公正、客观的。本院对此观点予以支持。一审判决未考虑上述因素，将由上述时间导致的补偿迟延完全归咎于三亚市政府一方，亦属不妥，本院依法应予纠正。
由分析得出：本案中，关于三亚某公司补偿权益迟延获得造成损失的责任分担问题，三亚市政府违法收回土地征收房屋以及未依法及时履行补偿职责，应当承担主要责任；三亚某公司未积极协商配合政府进行补偿，应当承担次要责任；对于依法组织评估、双方当事人进行协商、政府组织论证补偿方案可行性等合理时间导致的损失，应当由三亚市政府与三亚某公司共同承担。
关于迟延补偿造成相关损失的认定问题。一审判决以被诉1、2、3号补偿决定作出之日为评估基准日确定三亚某公司被征收的不动产市场价值为6，881.81万元；三亚市政府被诉1、2、3号补偿决定以238号收地决定作出之日为评估基准日确定三亚某公司补偿数额共计约3，736.75万元，二者之间的差额即为2015年至2018年间土地价值实际上涨部分的数额，亦即可视为因补偿迟延导致的实际损失。
基于此，本院结合各方当事人的主张和在案证据，依据公平合理补偿原则，酌定由三亚某公司与三亚市政府按照各自相应过错责任（3:7）分担土地价值上涨部分造成的实际损失，以一审判决确定的补偿数额为基础，将三亚某公司应承担价值上涨部分比例予以扣除，符合公平合理补偿的法律规定。具体为：土地上涨价值=6，881.81万元-3，736.75万元=3，145.06万元；三亚某公司补偿数额=6，881.81万元-3，145.06万元×0.3=6，881.81万元-943.52万元=5，938.29万元。同时以5，938.29万元为基准数，加计利息。
三、关于利息计算问题。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定，利息属于应予赔偿的直接损失。第三十一条第一款规定，人民法院经过审理认为被告对公民、法人或者其他组织造成财产损害的，判决被告限期返还财产、恢复原状；无法返还财产、恢复原状的，判决被告限期支付赔偿金和相应的利息损失。
参照上述规定，本案三亚某公司应获补偿的相应利息属于直接损失，本院予以支持。关于计付利息的起算点问题，鉴于前述已确定本案补偿价值评估基准日为三亚市政府作出1、2、3号补偿决定之日，作出补偿决定之前的损失实际已由上涨价值所包含，由此，利息计付应以补偿决定作出之日起至实际支付补偿款额之日止为计算区间。据此，本院酌定最迟作出补偿决定之次日即2018年12月6日为计付利息起算点。本案利息按照中国人民银行一年期同类存款基准利率自2018年12月6日起计算至实际清偿之日止。
关于三亚某公司主张三亚市政府应对其剩余土地价值与项目变更损失予以补偿的问题。据查，目前三亚市政府与三亚某公司对此正在另行协商补偿，故一、二审判决第三项均驳回三亚某公司该项诉讼请求，无明显不当。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条、第七十二条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，判决如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2021）琼行赔终66号行政赔偿判决；
二、撤销海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行赔初47号行政赔偿判决；
三、撤销海南省三亚市人民政府作出的三府征补决〔2018〕1号房屋征收补偿决定、三府征补决〔2018〕2号收回国有土地补偿决定、三府征补决〔2018〕3号收回国有土地补偿决定；
四、海南省三亚市人民政府于本判决发生法律效力之日起六十日内，履行给付三亚某公司5，938.29万元及利息（利息计算方法：以5，938.29万元为基准数，自2018年12月6日起至实际清偿之日止，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算）的补偿义务；
五、驳回三亚某公司的其他诉讼请求。
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