自然资源概念界定及其与国土调查的关联探讨
周繁 等 中国国土资源经济
2025年04月18日 11:00
北京
导 读
明晰自然资源概念与分类是开展自然资源统一确权登记，建立归属清晰产权制度的基本前提，也是支撑其与国土调查成果科学有效衔接的理论基础。文章围绕自然资源概念与分类，根据其发展脉络与逻辑关系，构建以“法规层—管理层—实施层”为主线、“参证层”为辅线的“3 1层级”指导、“3 4数据组”支撑的概念解析框架，深入探讨自然资源分类与各类内涵。研究表明，自然资源应属于公共资源且具有天然性和可利用性，自然资源统一确权登记中陆地范围内自然资源应划分为水流、湿地、森林、草原、荒地和探明储量的矿产资源六类。文章相应提出六类自然资源概念清单，系统梳理自然资源分类与第三次全国国土调查工作分类对应关系，搭建国土调查与自然资源统一确权登记关联的“桥梁”。
本文引用信息
周繁,李玮晔,郑祜,孙雪妍,刘越岩.自然资源概念界定及其与国土调查的关联探讨[J].中国国土资源经济,2025,38(3):54-65.
章节目录
CONTENTS
1 自然资源概念解析
2 自然资源内涵辨识
3 自然资源分类解析
4 自然资源分类与第三次全国国土调查工作分类的衔接
5 结论与讨论
1 自然资源概念解析
为建立并推行自然资源统一确权登记制度，深化归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，自然资源部等五部门2019年印发《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《暂行办法》），自然资源部办公厅2020年印发《自然资源确权登记操作指南（试行）》（以下简称《操作指南》），全国陆续开展自然资源确权登记。明晰自然资源概念与分类是自然资源确权登记的前提与基础，直接影响确权登记的资源类型、范围、面积等。国内法律法规、政策规定和技术标准关于自然资源定义和分类尚未统一，如《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）和《暂行办法》等自然资源分类体系不一致，同时《宪法》与《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》）等法律和《暂行办法》等政策文件的用词及其释义不一致，反映不同行业和部门对自然资源理解的差异化，缺乏逻辑一致性。国际上，联合国环境规划署（UNEP）和《国际湿地公约》等虽形成较完善的自然资源体系，但国情迥异且自然资源现状不同，无法直接应用于我国确权登记实践，需结合本土实情重构或整合。
第三次全国国土调查（以下简称“三调”）以第三次全国国土调查工作分类（以下简称“工作分类”）为依据，2019年12月31日为统一时点，建立了权威、有效的高精度土地利用基础数据。“工作分类”以《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）为基础，构建13个一级类、55个二级类的用地分类体系。《暂行办法》提出“三调”成果是自然资源确权登记基础数据，《操作指南》明确“三调”成果是确权登记中工作底图制作、图层叠加分析、资源数量统计、登记单元划分等环节重要资料。然而，两项文件未具体阐述“三调”成果如何发挥作用，也未明晰国土调查数据与各类自然资源如何关联。
鉴于此，围绕自然资源概念与分类这项核心问题，本文以《宪法》和各项法律法规作为法律基础，以不同专业部门发布的政策规定作为行业指导，结合国家级、行业级、地方级技术标准，为概念明晰后贯彻落实于确权登记中提供保障。此外，充分借鉴各国法律法规，响应国际公约，将国际上关于自然资源较成熟的研究成果，结合我国国情取精用宏，并以辞典为参考，以学术性书籍为理论支撑，构成“法规层—管理层—实施层”为主线、“参证层”为辅线的“3 1层级”指导、“3 4数据组”支撑的概念解析框架（图1）。以该解析框架为指导，梳理国内外现有自然资源概念研究成果，明确陆地范围内适用于我国自然资源统一确权登记的自然资源分类体系，并重点解析各类自然资源的内涵与外延，提出切实可行的定义。并以此为基础，构建自然资源分类与工作分类对应关系，旨在搭建国土调查与自然资源确权登记的桥梁，充分发挥国土调查成果在自然资源确权登记中工作底图与基础数据作用。
2 自然资源内涵辨识
自然资源概念与认知至今仍在不断发展与完善，我国暂无自然资源法定定义。部分学者通过国外体制规章启示，国内过往司法判例思考推论，以及学理与法理融合等角度对自然资源进行了研究与阐述，但具有一定差异性，暂缺乏完整且严谨的定义。
法国作为大陆法体系发源地，具有完备法规系统，其民商典、环境法典和行政法典中，均表明自然资源属于公共财产。德国《德意志联邦共和国基本法》同样指出自然资源应为公有财产。与之相同，我国《宪法》第九条阐述自然资源“属于国家所有，即全民所有”，亦表明自然资源是公共资源之一。
联合国环境规划署（UNEP）定义自然资源“在一定时间地点条件下产生经济价值，提高人类当前和将来福祉”，强调其可被利用并从中获益。《辞海》的释义早先为“天然存在的自然物”，后增添“用于生产和生活的物质资源”作为补充，明确其可利用性。《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》亦强调自然资源具有使用价值，有助于人类当前和未来福利。但如上释义较为狭义地定义自然资源为“天然存在”，难以服务于自然资源确权登记。河、湖、林、草等资源普遍存在人为保护或改造，如人工种植草地、林地和人造河道、湿地等，均涵盖人类主观能动改造。《自然资源学原理》诠释自然资源是“天然生成物及作用于其上的人类活动结果”，拓宽了自然资源内涵的广度与深度，而不仅局限为“天然存在”。
综上，尽管我国自然资源尚未有完善法定定义，不同国家、学科、部门和机构的理解存在差异，但至少可明确自然资源具有三方面特征：其一，属于公共资源；其二，是天然生成物及人类活动作用于其上的结果；其三，在一定时间地点条件下或可预见未来中，能被人类利用以产生经济和生态效益。
3 自然资源分类解析
我国自然资源分类形式多样，缺乏公认标准。现有分类体系中，存在以学理为基础和以法理、行政管理为基础的不同分类方式且差异明显。
如《中国资源科学百科全书》根据空间分布，划分自然资源为陆地与海洋资源，进而依照地球圈层特征，陆地资源划分为气候、土地、矿产、水和生物资源，并细分三、四、五级分类。尽管学理为基础的分类是一个完善体系，但难以实现确权登记“划清四界”和明晰产权的目的。一是当下确权登记以二维登记数据库为基础，土地、水和植被无法在二维空间区分，且气候资源难以实现登记；二是各类资源存在交叉，如土地资源包含的林地和草地资源与生物资源下的植物资源交叉、重叠。
《宪法》第九条规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，自然资源被分为七类。《民法典》第二编增设海域资源、无居民海岛、野生动植物资源，划分十类自然资源。相关政策文件也存在不同自然资源分类：《生态文明体制改革总体方案》沿用《宪法》分类；《暂行办法》在《宪法》基础上修改“矿藏”为探明储量的矿产资源，并依据《民法典》规制，增设海域资源、无居民海岛，划分九类自然资源。
《暂行办法》规制的九类自然资源仍存在交叉重叠。其中，山岭与森林、荒地等资源界限模糊，在确权登记实践中可窥知一二。如甘肃祁连山国家公园试点仅将国土调查的“裸岩石砾地”划为山岭资源，但该地类或更契合荒地资源内涵；贵州试点明确不单独划分山岭资源登记单元，自然状况调查中不调查山岭资源；浙江丽水市试点中山岭资源同样不作为单独类型登记。《操作指南》在登记单元划分和自然状况调查中均未提及山岭资源，同时采用含义更广泛的“湿地”替代“滩涂”，明确滩涂不单独划立登记单元。
由此可见，自然资源分类并非一成不变。《宪法》中“等”字表示未详尽列举，根据认知水平、管理目的等不同，自然资源分类可改进与突破。自然资源确权登记中“山岭”概念模糊不宜作为独立资源类型登记，“滩涂”仅为“湿地”的分支，采用“湿地”一词更利于资源范围划定、确权与监管。因此，自然资源确权登记中陆地范围内自然资源应划分为水流、湿地、森林、草原、荒地、探明储量的矿产资源六类。
4 自然资源分类与第三次全国国土调查工作分类的衔接
本节基于概念解析框架，进一步剖析六类自然资源内涵与外延，提出切实可行的定义。同时，通过用地类型和自然资源类型之间内涵与外延比对，以自然资源内生特性为基础，依照自然资源隐含的规模条件，探讨、识别用地类型规模，并剖析工作分类中地类权属主体、土地功能和“三大类”归属，构成自然资源分类与工作分类对应关系研究框架（图2），提出科学合理、具有实用价值的自然资源分类与工作分类对应关系。
4.1 水流资源
“水流”是《宪法》明确提及的自然资源，最早可溯源至1954年颁布的《宪法》。《宪法》虽历经数次修改，水流自然资源全民所有的性质从未改变，且从未采用“水资源”一词。然而“水流”概念界定较模糊，水流资源确权登记时，有必要明确“水流”所指内容。
《中华人民共和国宪法通释》（以下简称《宪法通释》）表明《宪法》中各类自然资源含义等同现代汉语词典释义。《现代汉语词典（第7版）》解释“水流”为“1.江河等的统称。2.流动的水。”2016年印发的《水流产权确权试点方案》引用了该释义。《现代汉语词典》“江”含义为“1.大河。2.特指‘长江’”；“河”含义为“1.天然或人工的大水道。2.特指‘黄河’”，均突出“大”字为限制，表明规模不足无法称为“江河”。《宪法通释》表明达到一定规模或面积的自然资源属于国家所有，但未阐明何种规模或面积。工作分类“水域及水利设施用地”包含的二级类可与之联系：“水库水面”需大于10万立方米库容，“坑塘水面”则小于10万立方米蓄水量。前者与后者以10万立方米为阈值，规模具有差异性。国土调查中“河流水面”与“湖泊水面”虽未有容量或面积限制，但一般指列入《中国河流代码》和《湖泊代码》的河流与湖泊。《中国河流代码》（SL 249—2012）制定的是“流域面积大于500平方千米或长度大于30千米的河流”的代码；《湖泊代码》（SL 261—2017）编码的是“常年水面面积不小于1平方千米和少数具有广泛社会影响的水面面积小于1平方千米”的湖泊（图3）。
由此，水流资源即指流域面积大于500平方千米或长度大于30千米的河与天然或人工的水道，以及陆地范围内常年蓄水，水面面积不小于1平方千米或蓄水量不小于10万立方米和少数具有广泛社会影响的水面面积小于1平方千米的洼地与其承载水体的总和。
从数量上看，“坑塘水面”不在《湖泊代码》名录，亦不满足10万立方米蓄水量规模；同理，“沟渠”规模也不满足上述流域面积。从功能上看，“坑塘水面”多为养殖坑塘，具有明显人工属性，主要产生经济而非生态效益，且主要服务于个人收益而建造或利用的地域，多为个人或单位承包经营的集体土地，不属于全民所有公共资源。国土调查中“沟渠”包括渠槽、渠堤、小型泵站及护路林，囊括诸多非天然生产物，不能准确反映水体所在区域。因此，从自然资源三大特征分析，水流资源不应将“坑塘水面”与“沟渠”纳入其中。
“江河等的统称”中“等”表示列举未尽。工作分类的“冰川及永久积雪”作为固体水库，以固态形式贮藏丰富水资源，是一种具有可利用性的天然生产物，应属于自然资源之一。综上，水流资源应与工作分类的“河流水面”“湖泊水面”“水库水面”“冰川及永久积雪”对应，而“坑塘水面”与“沟渠”不纳入其中（表1）。
4.2 湿地资源
湿地资源在国际与国内存在多种不同定义。《国际湿地公约》定义“湿地”为“天然的或人工的、长久或暂时的沼泽地、泥炭地或水域地带”。该定义在国际社会具有重要影响力，部分国家结合本国国情进行修改，另一些则直接引用。中国1992年加入《国际湿地公约》并响应该定义。国家林业局2013年出台《湿地保护管理规定》，定义“湿地”为“常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域”。2021年颁布的《湿地保护法》，在此基础上限定“水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外”。这些地域土地性质多为集体土地，并非公共资源，与自然资源特性不符。可见《湿地保护法》的“湿地”定义由《国际湿地公约》衍生，并根据我国《宪法》与社会实情完善。
《国际湿地公约》第二条指出“湿地”范围“可包括邻接的河湖沿岸、沿海区域”和“低潮时水深不超过6m的水域”。“湿地”法定定义包含的“水域”部分可溯源于此，但其与水流资源重叠。《国际湿地公约》强调“湿地”作为水禽生境地予以保护，扩大了“湿地”外延，将部分并非十分契合湿地生态要素的区域也纳入湿地保护范围。《湿地保护法》为维护湿地生态功能及生物多样性延用该范围。但自然资源确权登记需明确自然资源所有权，划清不同类型自然资源之间的边界，旨在建立归属清晰的产权制度。因此，湿地资源内涵与外延不可与其他自然资源交叉、重叠，该“水域”部分不应纳入湿地资源。
综而论之，《湿地保护法》以保障湿地生态为目的明确了湿地资源定义，但自然资源确权登记需划清湿地资源与水流等资源边界，内涵与外延不应交叉、重叠。因而自然资源确权登记中湿地资源应指具有显著生态功能的、自然或者人工的、常年或者季节性积水地带，包括低潮时水深不超过6米的海域，但水田以及用于养殖的人工水域和滩涂除外；与工作分类“湿地”一级类的用地类型衔接（表1），不囊括“湖泊水面”等“水域”部分。但工作分类中“盐田”指盐的生产用地，属于建设用地而非盐作为一种资源的所在地，不宜纳入湿地资源抑或自然资源。
4.3 森林资源
我国已有较完善的森林资源概念体系，但现行法律法规和国家标准间存在细微差异（图4）。《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）把森林资源定义为“森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物”。《森林资源术语》（GB/T 26423—2010）的森林资源定义与《森林法实施条例》几乎相同，但“森林”定义中包含“乔木林、竹林和红树林等”。由此，森林资源内涵是明确且统一的，和“森林”是两个不同概念：“森林资源”指完整森林生态系统，“森林”作为其子集指森林植物群落。但外延缺乏一致性：《森林资源术语》中“红树林”属于“森林”范畴，《森林法实施条例》则明确包含“红树林”。
“红树林”概念最早源自林学，指红树林生态系统中有林地区域，以红树植物为主的常绿乔木、灌木组成的木本植物群落。因而《森林资源术语》将木本植物群落之一的“红树林”归入“森林”范畴。“红树林”与“红树林生态系统”是两个不同概念，前者应是后者的组成部分，但常被混用，使概念混淆。《国际湿地公约》将“红树林生态系统”归入“湿地”，《具有国际意义的湿地目录》列入我国如福建漳江口、广西山口等地众多红树林国家级自然保护区。工作分类从土地利用角度，定义“红树林地”为“沿海生长红树植物的土地”，属于“湿地”。自然资源确权登记对象为自然资源所有生态空间，“红树林地”对应的自然生态空间即为“红树林生态系统”，因而该用地类型应关联湿地资源而非森林资源。
此外，正如《宪法通释》所述，不是单独一棵树即视为国有，森林资源需达到一定规模或面积。《现代汉语词典》解释“森林”时强调“大片生长”“相当广阔的”，同样隐含该观点。但规模或面积要求在国际与国内的释义中表述不同。联合国粮农组织（FAO）定义“森林”需连续面积不小于0.5公顷；美国森林资源报告定义规模需达到0.4047公顷（1英亩）；我国《森林资源经营管理》一书中表明“天然林面积达0.1公顷，人工林面积达0.067公顷”方可称为“森林”；《森林资源术语》亦规定需满足连续面积大于0.067公顷。如此差异是缘于森林资源规模界定，除考量能否形成植被群落和产生森林生态系统效益外，还与森林资源调查方式相关。常用的地面样地调查，为确保调查效率与精度，不宜选用过大面积。通常，美国采用1英亩样地，我国则选用1亩样地。因而可知，界定森林资源时并未有固定面积要求，调查方法不同使判断方式存在差异。一般而言，森林资源调查中被认定为森林、林木或林地的生态空间即为森林资源。
综上，自然资源确权登记中森林资源指森林、林木、林地，以及依托森林﹑林木、林地生存的野生动物﹑植物和微生物等的总称。国土调查的“林地”均为森林资源（表1）。
4.4 草原资源
“草原”与“草地”均为广泛使用的名词术语，不同学科和部门的释义略有差异。通常，二者可视为能交换使用的同义词语。细微差别在于“草原”隐含天然生产物之意，诸如天然草地为主体的美国、澳大利亚等多使用“Rangeland”一词；“草地”则隐含人工属性，例如人工草地为主体的欧洲国家多采用“Grassland”一词。
国内“草原”与“草地”的争论主要分为两类学派：“草地派”认为应将草原作为草地的分类单位，而“草原派”则将两词视为同义。1985年颁布的《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）指出“本法适用于我国境内的一切草原”；该法2003年修订“草原”含义为“指天然草原和人工草地”，沿用至今。2021年修订补充“草原”外延，明确“草原”包括人工草地，但不包括城镇草地。工作分类采用“草地”一词，指“生长草本植物为主的土地”。其关注国土利用类型，落脚点为“土地”。《现代汉语词典》释义为“半干旱地区杂草丛生的大片土地”，落脚点同样在“土地”。自然资源确权登记的落脚点应为“土地”，因而相较《草原法》较广义的定义，工作分类与《现代汉语词典》的具体诠释更利于“划清四界”。国土调查和《宪法》中“草原”与“草地”二词趋于同义，差别在《现代汉语词典》增添“半干旱地区”为限制，但该定语有待考究，若认定干旱与湿润地区不存在草原资源，不进行登记是不合理的。其类似植物地理学中“草原植被”定义，即“半湿润半干旱区地带性植被”，如此诠释“草原”或难以适用于自然资源确权登记。
因此，自然资源确权登记中草原资源应指完整生态系统而非植物群落，是生长草本植物为主的大片土地，以及依托于其生存的野生动物﹑植物和微生物等的总称。草原资源与工作分类的“天然牧草地”“人工牧草地”和“其他草地”对应（表1）。
4.5 荒地资源
荒地资源是《宪法》明确规定的资源类型，但概念缺少明确规定，鲜有相关研究。《现代汉语词典》诠释“荒地”为“没有开垦或者没有耕种的土地”，概述十分宽泛，需进一步细化。全球土壤退化评估系统（GLASOD）定义“荒地”为源于历史原因或者自然演化进程，当前转变为没有明显植被和农业潜力，完全不可利用的土地。自然资源应是能产生经济、生态效益的公共资源，而该定义与自然资源特性背道而驰，不适用于自然资源确权登记。印度国家遥感局（NRSA）界定“荒地”是曾被利用的土地退化为荒地，但可通过一定工程重新覆盖上植被。该定义较为狭义，忽视从未开发利用但具有生产潜力的土地（图5）。
工作分类未单独划分“荒地”一类。公开国家标准中，涉及“荒地”定义的仅有《水土保持综合治理 技术规范 荒地治理技术》（GB/T 16453.2—2008），释义为“除耕地、林地、草地和其他用地（村庄、道路、水域）以外一切可以利用而尚未利用的土地”，类似工作分类“其他土地”含义。我国学术研究中，宫丽彦等认为“荒地”内涵有广义与狭义之分：广义上指排除农用地、建设用地外，未被利用或利用后被搁置、闲置、荒废的土地，囊括荒草地、未利用地和废弃地；狭义上指现处于荒芜状态，但具有资源利用价值，能被人类开发和利用的宜农、宜林、宜牧、宜能土地。该诠释与自然资源内涵较符，但“废弃地”并非有利用价值、可被利用的土地，应排除于荒地资源之外。
综上所述，荒地资源应指排除农用地、建设用地之外，不问其历史原因或者自然演化进程，当前未被利用，但具有资源价值，能被人类开发或利用的土地资源。由此，工作分类“其他土地”中归属农用地的“设施农用地”与“田坎”，和归属建设用地的“空闲地”均不属于荒地资源。荒地资源应与“盐碱地”“沙地”“裸土地”“裸岩石砾地”对应（表1）。
4.6 探明储量的矿产资源
矿产资源定义在我国有丰富研究成果。《宪法》采用“矿藏”一词，《现代汉语词典》诠释为“地下埋藏的各种矿物的总称”。但矿产不仅存在于地下，也有部分裸露于地表。国务院1994年出台《中华人民共和国矿产资源法实施细则》使用“矿产资源”，界定为“由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源”，指明包含地表或地下。《固体矿产资源储量分类》（GB/T 17766—2020）与《油气矿产资源储量分类》（GB/T 19492—2020）两项国家标准在定义中使用“自然富（聚）集物”替代“自然资源”一词。自然资源确权登记采用“矿产资源”替代“矿藏”，并加入“探明储量”作为定语，有利于明晰资源范围，保障确权登记实践性。
国土调查主要关注地表覆盖层，不涉及诸如矿藏、地下水等埋藏地下的利用类型，仅有“采矿用地”和“盐田”两类与矿产资源相关。前者含义为“采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地，排土（石）及尾矿堆放地”。据此，若是地下开采的矿产，该地类指地面生产设施，与矿产资源间没有直接关联；若是露天开采的矿产，该地类中除矿产本身外，还囊括附属设施，并非表征矿产的资源所在地，此时矿产资源是“采矿用地”范围的子集（图6）。同理，“盐田”指盐的生产用地及其附属设施，矿盐、镁盐等作为非金属矿产资源所在地仅为该地类子集。因此，该两项地类不可表征矿产资源所在的自然生态空间。
概而论之，由法规和国家标准的释义推论，探明储量的矿产资源指在地壳内或地表由地质作用形成的，已探明储量的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然富集物。“储量”在两项国家标准中均有释义，指可供开采的矿产数量，与自然资源内涵具有一致性。同时，探明储量的矿产资源无法与工作分类构建契合关联。
4.7 其他资源与非自然资源
非自然资源关联的用地类型并非是与六类自然资源对应的用地类型并集的补集。如“坑塘水面”与“沟渠”虽因不满足规模条件且不为全民所有，不属于水流资源，但其蕴藏丰富水资源，将其归于非自然资源不尽妥当。《操作指南》于《自然资源地籍调查表（试行）》单独设立“其他”一项，该两类用地类型应与之对应。
《操作指南》表示非自然资源指登记单元内耕地、建设用地等非自然资源。由此，工作分类“耕地”包含的二级类属于非自然资源。根据工作分类与“三大类”对照表，对应“建设用地”的用地类型均为非自然资源。属于“农用地”的用地类型中，“种植园用地”就附着于其上的资源而言，是人工种植作物，主要目的是获取经济而非生态效益；同时，其是“集约经营的”，土地所有权多为集体土地而非国家所有，均与自然资源内涵不符。“种植园用地”特性与“耕地”相似，其包含的二级类同理属于非自然资源。此外，“田坎”“农村道路”和“设施农用地”分别是服务于农村农业生产的地坎、道路和设施，属于非自然资源。
综上，工作分类中“坑塘水面”与“沟渠”虽不属于水流资源，但也不应归类于非自然资源，暂归入其他资源较为适宜；而除该两地类外，工作分类中无法与前述六类自然资源关联的用地类型皆属于非自然资源。
5 结论与讨论
5.1 结论
综合前述分析研究，本文形成以下主要观点：
（1）自然资源暂无法定定义，但其应同时具有三项特性：一是属于公共资源；二是内含天然性，是天然生成物及人类活动作用于其上的结果；三是有可利用性，满足在一定时间地点条件下，或可预见未来之中，能被人类利用以产生经济和生态效益。
（2）自然资源分类体系缺乏统一标准，在认知水平和管理目的差异下形式多样。就自然资源统一确权登记而言，为划清不同类型自然资源之间边界，建立归属清晰的产权制度，在《宪法》规制的七类资源基础上应替换“矿藏”和“滩涂”的用词，并排除概念与界限模糊的“山岭”，陆地范围内的自然资源应划分为水流、湿地、森林、草原、荒地、探明储量的矿产资源六类。
（3）围绕自然资源概念与分类的核心问题，根据其发展脉络与逻辑关系，构成“法规层—管理层—实施层”为主线、“参证层”为辅线的“3 1层级”指导、“3 4数据组”支撑的概念解析框架，剖析了自然资源内涵，指明如水流资源界定需满足一定规模或面积，湿地资源应排除“水域”部分以划清与水流资源界限，明确“森林”与“森林资源”的概念差异等，提出陆地范围内六类自然资源概念清单（表2），作为自然资源统一确权登记的理论基础，为自然资源概念研究提供有益补充。
（4）于概念明晰基础上，指明国土调查的“坑塘水面”与“沟渠”不属于水流资源而应归入其他资源，“红树林地”应归属湿地资源而非森林资源，以及“采矿用地”和“盐田”并非表征资源所在地，不应与自然资源构成关联等，系统梳理出自然资源分类与第三次全国国土调查工作分类对应关系（表1），搭建了国土调查与自然资源统一确权登记相互关联的“桥梁”，为国土调查在自然资源确权登记中的应用提供不可或缺的理论基础与实践指导。
5.2 讨论
开展自然资源统一确权登记，建立归属清晰产权制度的基本前提是构建科学合理的自然资源分类体系，明晰各类自然资源的内涵与外延。国内自然资源概念与分类暂缺乏明确且统一的标准，各法律法规、政策规定和技术标准中缺乏逻辑一致性以及不同部门与行业的理解差异性，导致自然资源统一确权登记实施及其与国土调查等已有成果关联的困难。
（1）建议整合自然资源研究成果和现有分类方案，构建分类总则，并依据管理目的需求，制定专项分类细则，逐步构成完善且统一的分类体系；同时统一名词术语的使用，如“森林”与“森林资源”、“草原”与“草地”、“红树林”与“红树林生态系统”等，正确认识语境差异、科学厘定使用规范，避免混淆。
（2）自然资源统一确权登记的指导性文件未阐明自然资源分类细则和概念定义，致使登记单元划分、登记类型判断和各项成果衔接等在各地存在差异。建议专项工作在实施前或试点阶段中，确立符合调查、监测与管理需求的分类体系，逐步厘清各类型的内涵与外延，并于专项工作启动时补充纳入正式指导性文件中，作为理论基础支撑具体实施细则，推动建立全国统一工作标准。
（3）“全国一盘棋”背景下，工作标准和实施细则制定与具体工作实施前，可推动建立专项研究小组开展新专项任务与已有成果关联的研究，如国土调查、国土空间规划、不动产统一确权登记、三区三线等成果与自然资源统一确权登记的关联，强化自然资源管理部门与各管理部门的协调联动，实现自然资源、国土空间、生态修复等重大任务的有机衔接，避免任务交叉与重复，推动任务成果互通互联和全国“一张图”整合。
作者信息
作者简介：周繁（1977—），女，湖北省武汉市人，武汉市不动产登记中心高级工程师，土地管理学士，主要研究方向为不动产与自然资源确权登记。
设计、一审 | 吕睿 二审 | 吴桐
三审 | 孙君
人天天都会学到一点东西，往往所学到的是发现昨日学到的是错的。从上文的内容，我们可以清楚地了解到土地分类。如需更深入了解，可以看看集么律网的其他内容。
